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Olaf Martin
Die niedersächsischen Landschaften – Motoren kulturgeprägter Regionalentwicklung?
Inhalt:
1. Überprüfung einiger Annahmen
1.1 Kulturwirtschaft und Umwegrentabilität
1.2 Kultur als weicher Standortfaktor
2. Landschaften und Landschaftsverbände in Niedersachsen
2.1 Historische „Landschaften“
2.2 „Moderne“ Landschaften und Landschaftsverbände
2.3 Quantitativer Einfluss auf Kultur und Wirtschaft
2.4 Qualitativer Einfluss auf Mentalität und Regionalbewusstsein
3. Aktuelle Erschwernisse und Potenziale für die Zukunft
WWW-Seiten und Literaturverzeichnis
Die von der Loccumer Tagungsleitung an den Verfasser gestellte und in der Überschrift formulierte Frage setzt nicht nur einige Annahmen voraus – auf die im ersten Abschnitt eingegangen werden soll –, sondern verursacht beim unvorbereiteten Leser vielleicht auch Irritationen: „Landschaften“ als „Motoren“..? Dies also gleich vorab: hier und im Folgenden ist von den so genannten Landschaftsverbänden und Landschaften in Niedersachsen die Rede, also kommunalen Verbänden, deren Hauptaufgabe in der Kulturförderung besteht. Auf deren Namensgebung und Bedeutung wird im zweiten Abschnitt zurückzukommen sein. Im Schlussteil soll aufgezeigt werden, was diese „Motoren“ aktuell bremst und künftig beschleunigen kann, um schließlich eine Antwort auf die Eingangsfrage zu geben. Das Thema Kulturtourismus wurde auf der Tagung an anderer Stelle behandelt und ist daher hier nicht näher berücksichtigt [1].
1. Überprüfung einiger Annahmen
Nicht nur im thematischen Kontext dieser Tagung und als Hintergrund der obigen Fragestellung, sondern auch sonst in der kulturpolitischen Debatte wird immer wieder von folgenden Annahmen ausgegangen:
- Die Kultur stellt einen ernstzunehmenden und bisher unterschätzten Wirtschaftszweig dar.
- Kultur ist ein wichtiger weicher Standortfaktor.
- Erfolgreiche Regionalentwicklung braucht ein „starkes“ Regionalbewusstsein, die Kultur spielt bei dessen Bildung und Stärkung eine wesentliche Rolle.
- Durch diese verschiedenen Wirkungen leistet die Kultur einen erheblichen Beitrag zur Regionalentwicklung oder zumindest kann sie dies tun, wenn sie entsprechend gefördert und gesteuert wird.
- Folgerichtig ist davon auszugehen, dass Institutionen, deren Aufgabe in der regionalen Kulturförderung besteht, eine wichtige Rolle auch bei der wirtschaftlichen Entwicklung einer Region spielen.
1.1 Kulturwirtschaft und Umwegrentabilität
Für Niedersachsen wurde erstmals 2002 vom Niedersächsischen Institut für Wirtschaftsforschung ein „Kulturwirtschaftsbericht“ herausgegeben [2]. Dieser ermittelte für die Kulturbranche in Niedersachsen etwa 100.000 Erwerbstätige und einen steuerbaren Umsatz von ca. 10 Mrd. Euro. Das sind auf den ersten Blick auch im Vergleich zu anderen Branchen respektable Größenordnungen. Allerdings hat dies kaum eine Relevanz für die Kulturpolitik im herkömmlichen Sinn, weil zum einen „Kulturwirtschaft“ hier sehr umfassend verstanden wird – so ist z. B. das gesamte Verlags- und Pressewesen darunter subsumiert – und zum zweiten das wichtigste Handlungsfeld von Kulturpolitik ausgeklammert wurde, nämlich das öffentliche finanzierte Kulturangebot. Der Adressat dieser Studie ist daher eher die Wirtschaftspolitik beziehungsweise die Wirtschaftsförderung von Land und Kommunen. Ein Grund für die Aussparung der überwiegend aus Steuergeldern finanzierten Kultureinrichtungen lag darin, dass hierfür kein statistisches Quellenmaterial wie für die gewerbliche Wirtschaft vorliegt. Die Ermittlung etwa des steuerbaren Umsatzes aus der Steuerstatistik ist nicht möglich, weil weite Bereiche dieses Kultursektors von der Umsatzsteuer befreit sind oder unterhalb der Kleinunternehmergrenze liegen, die derzeit 17.500 Euro Jahresumsatz beträgt.
Diese Lücke lässt sich teilweise schließen, wenn man sich diesem Bereich von einer anderen Seite her nähert, indem man die öffentlichen Haushaltsstatistiken für den Kulturbereich auswertet. Dies tun die „Kulturfinanzberichte“ der statistischen Ämter des Bundes und der Länder, deren letzte Ausgabe 2003 erschienen ist. Auch hier ist die Abgrenzung von Kultur nicht ganz kompatibel mit dem Zuschnitt von Ministerien und kommunalen Ämtern. Wenn man die etatisierten Budgets für Rundfunk, Fernsehen, kirchliche Angelegenheiten und Erwachsenenbildung nicht berücksichtigt, ergeben sich für den Kernbereich der Kulturförderung auf allen Staatsebenen Niedersachsens öffentliche Ausgaben von 492,5 Mio. Euro. Systembedingt lassen sich so nur die Ausgaben von Bund, Land und Gemeinden für Kultur erfassen, nicht jedoch die Gesamtumsätze der geförderten Kultureinrichtungen, die sich ja zu unterschiedlichen Anteilen auch aus Eigen- und Drittmitteln finanzieren. Geht man hier von durchschnittlichen Kennzahlen aus, die etwa die Theaterstatistik des Deutschen Bühnenvereins oder die Verwendungsnachweise der Projektförderungen des Landes und des Landschaftsverbandes Südniedersachsen liefern, kann man mit aller gebotenen Vorsicht einen Gesamtumsatz von ungefähr 700 Mio. Euro im öffentlich geförderten Kultursektor Niedersachsens annehmen.
Keine Angaben macht der Kulturfinanzbericht zur Zahl der Beschäftigten. Hier können die amtliche Statistik der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die Theaterstatistik und Angaben aus Kulturverbänden einige grobe Anhaltspunkte bieten. Versteht man – wie der „Kulturwirtschaftsbericht“ – unter Erwerbstätigen auch geringfügig und in Teilzeit Beschäftigte sowie Selbständige, so kommt man für den öffentlich geförderten Bereich des niedersächsischen Kulturlebens auf eine Größenordnung von bis zu 10.000 Erwerbstätigen.
Natürlich gibt es zwischen diesen Zahlen des Kulturwirtschaftsbericht und jenen für den öffentlich finanzierten Kultursektor Überschneidungen und Doppelerfassungen; hier besteht zweifellos Bedarf an einer bundes- und europaweit brauchbaren Kulturstatistik. In diesem Zusammenhang sollte damit deutlich gemacht werden, dass jener Bereich, der durch Künstler, Kulturmanager und Kulturpolitiker aller Ebenen repräsentiert und gestaltet wird, im Verhältnis zu einer weiter definierten Kulturwirtschaft eine marginale Bedeutung hat: 100.000 Erwerbstätigen bzw. 10 Mrd. Euro Umsatz stehen maximal 10.000 Personen bzw. 700.000 Mio. Euro gegenüber.
Spätestens an diesem Punkt taucht in den einschlägigen Debatten und Beträgen der Hinweis auf die erhebliche Umwegrentabilität von öffentlichen Kulturausgaben auf. Eine Bezuschussung der Kultur generiert demnach in den geförderten Einrichtungen und benachbarten Branchen wie der Gastronomie weitere Umsätze, trägt also wesentlich mehr zur Wertschöpfung bei, als aus den reinen Haushaltszahlen hervorgeht. Um diese Verzinsung und Rentabilität zu berechnen, wurde in Makro-Ökonomie und Wirtschaftsgeografie der letzten Jahrzehnte ein umfangreiches Instrumentarium entwickelt, das auf alle Bereiche von öffentlichen Ausgaben angewendet werden kann. In verschiedenen Untersuchungen wurden für Kulturausgaben Multiplikationsfaktoren von etwas über 1 bis zu 4 ermittelt. Bei punktuellen Festivals und „Events“ liegt der Faktor tendenziell höher als bei Zuschüssen für kontinuierlich arbeitende Einrichtungen wie den Theatern, wobei die Ergebnisse stark von den gewählten mathematischen Modellen und den – oft geschätzten – Eingangswerten abhängen; seriös vergleichbar sind daher eigentlich nur Ergebnisse, bei denen konsequent dieselbe Methodik angewandt wurde. Und auch dann sind grundsätzliche Einwände gegen eine kulturpolitische Verwertung von solchen Ansätzen zu angebracht, die teilweise schon in den 80er Jahren formuliert wurden, aber unverändert gelten (vgl. Benkert 1989):
- Methodisch gilt auch hier das Grundproblem statistisch begründeter Aussagen, dass nämlich eine nachgewiesene Korrelation etwa von Kulturausgaben mit gastronomischen Umsätzen nicht schon der Beweis einer Ursache-Wirkungs-Beziehung ist.
- Betrachtet man nicht nur einzelne Festivals, die für Touristen wie Sponsoren hoch attraktiv sind, sondern die ganze Breite öffentlicher Kulturförderung, muss man im Vergleich mit anderen öffentlichen Ausgaben von eher niedrigen Multiplikationsfaktoren von unter 2 ausgehen. Würde das Argumentationsmuster der Umwegrentabilität ernst genommen, müsste das zu einer Verlagerung der öffentlichen Ausgaben in jene Bereiche wie Straßenbau oder Wirtschaftsförderung führen, in denen mit deutlich höheren „Verzinsungen“ zu rechnen ist.
- Auch innerhalb des Kultursektors würden dadurch genau jene Vorhaben begünstigt, die sich noch am ehesten durch Eintrittsgelder und privates Sponsoring finanzieren lassen wie eben Festivals. Eine solche Verschiebung ginge zulasten jener Angebote, die Knotenpunkte jeder kulturellen Infrastruktur sind – Bibliotheken, Theater, Museen, Orchester –, die sich am Markt alleine nie entwickeln würden und bei denen der Einsatz von Steuergeldern noch am ehesten zu rechtfertigen ist.
Das Bedürfnis, die ökonomische Bedeutung des Kulturbereichs durch Verweis auf Umwegrentabilitäten zu erhöhen, ist zwar verständlich, sollte aber im eigenen Interesse der kulturpolitischen Protagonisten besser unterbleiben.
Insgesamt sollte im vorliegenden Zusammenhang einer räumlicher Betrachtungsweise noch beachtet werden, dass sowohl bei gewerblicher Kulturwirtschaft wie bei öffentlich gefördertem Kulturleben ein starkes Stadt-Land-Gefälle zu konstatieren ist. Absolut wie relativ konzentriert sich der größte Teil der hier erörterten Beschäftigten, Ausgaben und Umsätze in Städten mit über 100.000 Einwohnern. Im Vergleich etwa zur Tourismusbranche ist die Kultur daher für die ländlichen und teilverdichteten Räume bei ökonomischer Betrachtungsweise von unterproportionaler Bedeutung. Die Annahme, dass Kultur für die Regionalentwicklung eine wichtige und bisher unterschätzte Rolle spielt, kann auf diesem Weg also nicht bestätigt werden.
1.2 Kultur als weicher Standortfaktor
Ganz ähnlich wie die Argumentation mit der Umwegrentabilität versucht auch der Verweis auf den „weichen Standortfaktor“ Kultur, die Bedeutung und Berechtigung öffentlicher Kulturförderung ökonomisch aufzuwerten. Im Unterschied zur quantitativen Rolle der Kultur als Wirtschaftszweig geht es hierbei aber um eher qualitative, eben „weiche“ Wirkungen, die das Kulturangebot auf die Ansiedlungs- oder Bleibeentscheidungen von Unternehmen bzw. deren Mitarbeitern hat. Hofft einerseits der Vertreter kultureller Interessen damit auf erhöhte Akzeptanz seiner finanziellen Wünsche, glauben andererseits politische Entscheidungsträger, dass weiche Standortfaktoren eine mangelnde Attraktivität bei den „harten“ Rahmenbedingungen wie Steuerbelastung, Grundstückspreisen, Verkehrsanbindung oder gesetzlichen Auflagen kompensieren können. Wenn überhaupt, dann wirkt der weiche Standortfaktor aber nur, weil eine ausreichende Zahl von Wortführern wie Adressaten dieser Argumentation daran glauben. In der Realität bewegt sich dieser behauptete Effekt am Rande der Nachweisbarkeit. Zu diesem Ergebnis kommt jedenfalls die bisher einzige und sehr umfangreiche empirische Studie zum Thema im deutschsprachigen Raum, die das Deutsche Institut für Urbanistik Anfang der 90er Jahre durchgeführt hat (vgl. Grabow et al. 1995).
Abb. 1 - Ergebnisse einer Umfrage bei ca. 2.000 Unternehmen im Herbst 1993. Grafik nach Grabow et al. 1995, 227.
Die Wichtigkeit des Standortfaktors Kultur differiert demzufolge je nach Branche, Standort und Phase eines Ansiedlungsprozesses; sie ist etwas höher für die ansässigen Unternehmen bzw. Mitarbeiter als für außenstehende, die eine Ansiedlung erwägen. Insgesamt aber kommt der Kultur im Vergleich zu anderen weichen Faktoren wie Wohnsituation, Umweltqualität und Bildungsangebot eine nachrangige Bedeutung zu.
Auch die zweite Annahme, die eine der Voraussetzungen ist, um Kultur und Kulturförderung einen spürbaren Einfluss auf die Regionalentwicklung zuzugestehen, hält also einer kritischen Überprüfung nicht stand.
1.3 Regionalbewusstsein
Die oben bereits kurz skizzierte Annahme, die im Regionalisierungsdiskurs immer wieder auftaucht, lässt sich in einer Hinsicht noch präziser fassen:
- Wirtschaftlich erfolgreiche Regionalentwicklung erfordert bei möglichst vielen Beteiligten
- eine Mentalität, die Erwerbsarbeit und Unternehmertum positiv gegenüber steht;
- das Bewusstsein, in derselben Region zu leben und für diese zu arbeiten.
- Solche Haltungen sind gebietsweise unterschiedlich ausgeprägt.
- Deren Entstehung und Stärkung sind beeinflussbar.
- Kultur, Kulturpolitik und Kulturförderung spielen hierbei eine erhebliche Rolle.
Die damit verbundenen Fragen haben seit den 70er Jahren zur Herausbildung einer regelrechten Regionalforschung geführt, in die sich Geografen, Raumplaner, Soziologen und Ökonomen einbringen (einen guten Überblick bietet Danielzyk 1998). Hier kann und soll nur auf einige Aspekte eingegangen werden, mit denen die Bedeutung der Landschaftsverbände in Niedersachsen besser beurteilt werden kann.
1.3.1 „Region“
Mit „Region“ ist hier und im Folgenden ein Gebiet gemeint, das meist größer als ein heutiger Landkreis ist, aber kleiner als ein aktuelles (Flächen-)Bundesland. Die Regionalisierungs-Charta des Europäischen Parlaments von 1988 definiert eine Region als
„...ein Gebiet, das aus geographischer Sicht eine deutliche Einheit bildet, oder aber einen gleichartigen Komplex von Gebieten, die ein in sich geschlossenes Gefüge darstellen und deren Bevölkerung durch bestimmte gemeinsame Elemente gekennzeichnet ist, die die daraus resultierenden Eigenheiten bewahren und weiterentwickeln möchte, um den kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Fortschritt voranzutreiben.
2. Unter 'gemeinsamen Elementen' einer bestimmten Bevölkerung versteht man gemeinsame Merkmale hinsichtlich der Sprache, der Kultur, der geschichtlichen Tradition und der Interessen im Bereich der Wirtschaft und des Verkehrswesens. Es ist nicht unbedingt erforderlich, dass alle diese Elemente immer vereint sind.“
(zitiert nach Hrbek/Weyand 1994, 177f)
In diesem Sinne werden jedem mit Norddeutschland Vertrauten sofort einige Regionen einfallen, für die diese Definition intuitiv zutrifft. Welche Kräfte formen solche „Regionen“? Im Wesentlichen sind dies:
- Geografische Lage und natürliche Ressourcen
- Sprache und Dialekt
- Territorialgeschichte
- Religion bzw. Konfession
- Wirtschafts- und Rechtsstrukturen
Von Interesse sind hierbei Dialekt, Historie und Konfession als kulturprägende oder -geprägte Faktoren.
1.3.2 Dialekt
Der Sprachforscher kann zwar für Niedersachsen eine genau so feingliedrige Karte für Dialekte samt deren Familien und Unterformen zeichnen wie für süd- und westdeutsche Gebiete – im Unterschied zu dort handelt es sich jedoch überwiegend nur noch um eine rückblickende, sprachhistorische Arbeit. Das Niederdeutsche spielt bei der alltäglichen Kommunikation in weiten Teilen Niedersachsens keine Rolle mehr. Lediglich in Küstennähe ist der Anteil der Sprecher noch so hoch, dass die Alltagskommunikation der Einheimischen davon geprägt wird. Generell ist es aber das grundlegende Problem des Plattdeutschen, dass sich die hochdeutsche Schrift- und Umgangssprache aus oberdeutschen Dialekten entwickelt hat und daher - im Unterschied zu West- und Süddeutschland - keine fließenden Übergänge, keine mehr oder wenig starke Dialekteinfärbung des Hochdeutschen möglich ist. Das Niederdeutsche wird wie eine Parallel- oder gar Fremdsprache praktiziert bzw. erworben. Als identitätsbildendes Merkmal, das sich ja auch zur Abgrenzung von benachbarten Regionen eignen muss, haben Sprache und Dialekt in früheren Jahrhunderten auch in Niedersachsen sicher eine Rolle gespielt. Aktuell ist das aber – vielleicht mit Ausnahme von Ostfriesland – in Niedersachsen kein Potenzial mehr, das zur Bildung oder Stärkung von Regionalbewusstsein beitragen könnte.
1.3.3 Territorialgeschichte
Nicht ganz so weit zurück wie die Herausbildung der niederdeutschen Sprachfamilie im frühen Mittelalter reicht die Bildung von politischen Herrschaftsgebieten. Seit dem Spätmittelalter und mit abnehmender Macht des Kaisertums begannen sich Vorformen unserer heutigen Staaten zu bilden. Nach dem Wiener Kongress (1815) waren es dann vor allem die vier Territorien des Königreichs Hannover, der Großherzogtümer Braunschweig und Oldenburg sowie von Schaumburg-Lippe, die noch heute an Verwaltungsgrenzen erkennbar sind und Bezugspunkte für Regionalbewusstsein bieten. Für das Bewusstsein heutiger Bürger, in einer gemeinsamen Region zu leben, spielt es offenkundig auch eine Rolle, ob diese Region über längere Zeiträume ein politisch einheitlicher Raum war. Dies kann am Vergleich von Ostfriesland und Südniedersachsen verdeutlicht werden: Einerseits also einer Region mit bekanntermaßen sehr ausgeprägter regionaler Identität – wie auch immer man diese im Einzelnen beschreiben oder bewerten mag – und andererseits einem Gebiet, dem es schon an einem tradierten Namen fehlt und wo sich die Bewohner zwar ihrer Stadt, dem Solling, Eichsfeld oder Oberharz zugehörig fühlen, aber eher selten auf die Idee kämen, sich als „Südniedersachse“ zu bezeichnen.
Abb. 2 - Territoriale Entwicklung Ostfrieslands und Südniedersachsens von 1378 bis heute
Während Ostfriesland über Jahrhunderte hinweg nahezu unveränderte „Außengrenzen“ hatte, ist das heutige Südniedersachsen aus hannoverschen, hessischen, braunschweigischen und geistlichen Gebieten zusammengewachsen.
1.3.4 Konfessionen
Im Zusammenhang mit der Territorialgeschichte steht die räumliche Verteilung der Konfessionen, wie sie sich mit dem Ende des Dreißigjährigen Krieges herausgebildet hat. Unabhängig von der aktuellen Verbreitung religiöser Überzeugung und Praxis sind auch heute noch vielfältige Einflüsse auf Brauchtum, Kulturlandschaft, Bau- und Alltagskultur spürbar, die zwischen lutherischen, reformierten und insbesondere katholischen Gebieten differieren. Bekannt sind auch die Zusammenhänge mit dem Wahlverhalten und die Ausbildung typischer Milieus in Parteien, Verbänden und Vereinen. Es ist in diesem Zusammenhang ein interessantes Phänomen, dass gerade die lange Zeit als „rückständig“ eingestuften katholischen Gebiete wie das Emsland oder das oldenburgische Münsterland in den letzten Jahren die Spitzenplätze bei der wirtschaftlichen wie demografischen Entwicklung in Niedersachsen einnehmen (vgl. hierzu die jährliche „Strukturberichterstattung für Niedersachsens Regionen“, zuletzt Eichhorn/Hutter 2005). Das ist sicherlich nicht nur auf die konfessionelle Prägung dieser Gebiete zurückzuführen, aber bestimmte sozial-kulturelle Faktoren werden hieran vermutlich Anteile haben.
1.3.5 Mentalitäten
Für eine Entwicklung von Regionen ist nicht nur bedeutsam, ob und wie ein regionales Zusammengehörigkeitsgefühl existiert, sondern auch, ob damit eine für die wirtschaftliche Prosperität günstige Mentalität verknüpft ist. Diese Frage wurde in mehreren Forschungsprojekten des Instituts für Wirtschaft und Gesellschaft Bonn untersucht; die Pilotfunktion übernahm hierbei die so genannte Leer-Balingen-Studie, in der die Arbeitsamtsbezirke Leer mit Ostfriesland und dem nördlichen Emsland einerseits sowie Balingen auf der Schwäbischen Alb andererseits verglichen wurden (Grüske et al. 1990), der dann eine Untersuchung von weiteren 22 Landkreisen in Westdeutschland (Miegel et al. 1991) und schließlich eine Studie für Sachsen folgte. Miegel arbeitete dabei markante Gegenüberstellungen von „schwachen“ und „starken“ Regionen heraus, die sich sinngemäß und auszugsweise in folgendem Überblick zusammenfassen lassen:
| Neigungen und Verhaltensweisen in | ...„starken“ Regionen | ...„schwachen“ Regionen |
| Sozialverhalten | individualistisch, leistungsorientiert | gemeinschaftsbezogen |
| Erwerbsarbeit ist... | ideell überhöht | „Notwendigkeit“ |
| soziales Ansehen gibt... | Intelligenz, Kreativität | Harmonie mit Gruppe |
| Mobilität | hohe Bereitschaft | gering, „bodenständig“ |
Diese Ergebnisse fanden breite Beachtung, hielten einer kritischen Beleuchtung aber auch nicht in allen Punkten stand (bezogen auf Ostfriesland vgl. Gerdes 1990): So handelte es sich bei den in der Leer-Balingen-Studie verglichenen Gebieten keineswegs um homogene Regionen, beide Arbeitsamtsbezirke werden durch alte Konfessions- und Territorialgrenzen geteilt; in den Rohdaten der zugrunde liegenden Erhebungen finden sich diese Trennlinien durchaus wieder, in der Endredaktion wurden diese Befunde jedoch vernachlässigt. Auch hat sich die prognostische Aussagekraft als gering erwiesen, damals als „schwach“ eingestufte Regionen - wie z. B. die Landkreise Emsland oder Vechta - gehören heute zu den dynamischsten Gebieten in Niedersachsen. Unstrittig ist jedoch, dass es tatsächlich bestimmte sozial-kulturelle Profile von Regionen gibt, die auch empirisch nachweisbar sind.
1.3.6 Zwischenergebnis
Zur Bedeutung eines Regionalbewusstseins für die wirtschaftliche Entwicklung einer Region lässt sich also das folgende Zwischenergebnis festhalten:
- Die Entstehung von „bewussten“ Regionen ist erklärbar.
- Die bildenden Faktoren haben sehr langfristig gewirkt.
- Kurzfristig sind Regionen nicht „zu machen“.
- Gebiete mit einem „starken“ Regionalbewusstsein sind nicht automatisch auch aktuell prosperierende Regionen.
- Es gibt regionsspezifische Mentalitäten, aber deren Erfassung und Interpretation ist schwierig.
- Deren Einfluss auf die wirtschaftliche Entwicklung einer Region ist komplex und gegenüber anderen harten wie weichen Standortfaktoren vermutlich nachrangig.
Die Überprüfung der eingangs angesprochenen Annahmen, die in der Ausgangsfrage enthalten sind, ergibt also, dass jener Sektor der Kultur, auf den üblicherweise Kulturpolitik und -förderung einwirken, im Gesamt der so genannten Kulturwirtschaft eine untergeordnete Rolle spielt. Die Interpretation der Kultur als weicher Standortfaktor oder eine angenommene Umwegrentabilität öffentlicher Kulturausgaben ist kein taugliches Mittel, um diese geringe wirtschaftliche Bedeutung der Kultur anzuheben oder zu kompensieren. Die Wechselbeziehungen zwischen „regionaler Identität“, Kulturleben und Regionalentwicklung sind zwar vorhanden, aber sehr komplex und nur langfristig wirkend; jedenfalls ist die Kultur als ein Steuerungsinstrument für die sozial-ökonomische Entwicklung von Regionen innerhalb der üblichen Planungshorizonte nicht brauchbar.
Nachdem nun also die Erwartungen, die sich an Institutionen der regionalen Kulturförderung richten könnten, gehörig abgesenkt worden sind, sollen jetzt diese selbst näher vorgestellt und auf ihre mögliche „Motoren“-Funktion hin überprüft werden.
2. Landschaften und Landschaftsverbände in Niedersachsen
2.1 Historische „Landschaften“
Der Begriff „Landschaft“ meinte im Mittelalter ursprünglich die gesamte Bevölkerung eines Gebiets, engte sich dann aber auf die politisch handlungsfähigen Bewohner und schließlich deren ständische Vertretung ein. Die Gesamtheit der Landstände in einem frühneuzeitlichen Staat nannte sich demnach „Landschaft“, deren Versammlungen waren die „Landtage“. Die heute gängige Bedeutung von Landschaft im Sinne eines geografischen Raums entwickelte sich dagegen später unter dem Einfluss der Malerei und ist erst seit Ende des 18. Jahrhunderts in Gebrauch. Seit dem 17. Jahrhundert verloren die Landstände bzw. Landschaften in den meisten Staaten durch den Absolutismus an politischer Bedeutung; sie wurden entweder aufgelöst oder wandelten sich über mehrere Zwischenstufen hin zu den heutigen Länderparlamenten. In Niedersachsen existieren jedoch historische Landschaften als Körperschaften mit ständischer Verfassung fort. Nach wie vor sind in den „Kurien“ Ritterschaft, Städte und Bauernschaft vertreten. Einzig die Ostfriesische Landschaft reformierte mehrfach ihre Verfassung und wurde so zu einer demokratisch verfassten, „modernen“ Landschaft. Außer ihr existieren in Niedersachsen bis heute sechs weitere „historische“ Landschaften:
Calenberg-Grubenhagensche Landschaft
Landschaft des vormaligen Fürstentums Hildesheim
Landschaft des vormaligen Fürstentums Lüneburg
Landschaft der vormaligen Herzogtümer Bremen und Verden
Hoya-Diepholzsche Landschaft
Landschaft des vormaligen Fürstentums Osnabrück
Diese sechs Letztgenannten sind (zusammen mit der „modernen“ Emsländischen Landschaft) Träger der Landschaftlichen Brandkasse, des bereits 1750 gegründeten, wichtigsten Teilunternehmens der Versicherungsgruppe Hannover (VGH). Von diesen historischen Landschaften ging – gemeinsam mit den Landkreisen und Städten – die Initiative zur Gründung von modernen „Landschaftsverbänden“ aus. Man übernahm dabei bewusst den Landschaftsbegriff in den Vereinsnamen, um damit an die Tradition eigenständiger Regionen anzuknüpfen.
2.2 „Moderne“ Landschaften und Landschaftsverbände
Die beschriebenen historischen Landschaften beschränken sich auf das Gebiet des ehemaligen Königreichs Hannover. In den anderen Territorien waren die Vertretungen der Landstände im Laufe der letzten Jahrhunderte aufgelöst worden; hier wählte man also bei den Neugründungen nach dem Zweiten Weltkrieg bedenkenlos die Bezeichnung „Landschaft“, da es dort keine Verwechslungsmöglichkeiten mit einer noch existierenden historischen Landschaft gibt.
Abb. 3 - „Moderne“ Landschaften und Landschaftsverbände in Niedersachsen
Allen diesen neuen Landschaften ist Kulturförderung als ihre Kernaufgabe gemeinsam. Einige haben daneben weitere Arbeitsschwerpunkte und auch innerhalb der Kulturförderung werden die Instrumente unterschiedlich eingesetzt. Ganz allgemein kann man die Kultur einer Stadt oder Region nicht nur durch Zuschüsse fördern, sondern – was oft genau so wichtig ist – auch durch Beratung und unterstützende Dienstleistungen; außerdem ist es dort, wo eine Idee oder ein Bedarf, aber kein Projektträger existiert, auch sinnvoll, selbst als Veranstalter aufzutreten oder eigene Kulturprojekte durchzuführen. Dementsprechend unterschiedlich sind die Positionen der Landschaften in diesem Dreieck der möglichen Förder-Instrumente:
Abb. 4 - Schwerpunkte der Förder-Instrumente
2.3 Quantitativer Einfluss auf Kultur und Wirtschaft
Angesichts der oben skizzierten Dimensionen der Kulturwirtschaft im weiteren Sinn und dem im Vergleich dazu schon recht bescheidenen Sektor der öffentlich geförderten Kultur: Welches Gewicht haben hier die finanziellen Möglichkeiten der Landschaftsverbände?
Eine Euro-genaue Zusammenstellung der Budgets aller Landschaften wäre zwar durchaus möglich; allerdings lassen sich nicht alle Etats ausschließlich der Kulturförderung zuordnen, weshalb hier gerundete Zahlen genügen sollen und können: Das finanzielle Gesamtvolumen der niedersächsischen Landschaften und Landschaftsverbände liegt derzeit bei etwa 10 Mio. Euro je Jahr und steht zur Finanzierung der oben aufgezeigten Fördertätigkeiten zur Verfügung; den verschiedenen Förderinstrumenten muss neben den reinen Projektmitteln natürlich auch der jeweilig erforderliche Personal- und Verwaltungsaufwand zugerechnet werden. Auf der Einnahmenseite hat dieser Gesamt-Etat folgende Zusammensetzung:
- ca. 4 Mio. Euro aus überwiegend kommunalen Mitgliedsbeiträgen und anderen Eigeneinnahmen;
- ca. 3 Mio. Euro aus Drittmitteln, hierunter vor allem regelmäßige Spenden der VGH für die Landschaftsverbände in ihrem Geschäftsgebiet;
- ca. 3 Mio. Euro aus Landesmitteln, einschließlich der seit 2005 regionalisierten Fördermittel.
Betrachtet man jetzt nur die tatsächlich für Zuschüsse und Projekte zur Verfügung stehenden Mittel und setzt man diese Daten in Beziehung zur Zahl der Einwohner, kann man die Förder-Intensität der Landschaftsverbände mit jener von anderen Kulturförderern vergleichen:
- Eine hohe Förder-Intensität von mehr als 1 Euro je Einwohner erreichen vor allem die Kommunen und das Land, in Großstädten können dies bis zu 100 Euro sein. Auch die Kulturförderung der Sparkassen liegt meist über 1 Euro je Einwohner.
- Im mittleren Bereich von etwa 0,40 bis 1 Euro agieren die Landschaftsverbände, einige regionale Stiftungen und auch viele Landkreise.
- Eine geringe Förder-Intensität von weniger als 0,40 Euro weisen die überregionalen Stiftungen auf, aber auch die Projektförderung des Landes in den ländlichen Gebieten.
Anhand von Südniedersachsen lässt sich zeigen, welches Gewicht diese Förderung für eine konkrete Region und ihr Kulturleben hat. Dieses Beispiel bietet sich nicht nur wegen der dortigen Tätigkeit des Verfassers an, sondern auch, weil der Landschaftsverband Südniedersachsen bei der Schwerpunktbildung eine mittlere Stellung einnimmt (vgl. Abb. 4). In einem Gebiet von etwas mehr als vier Landkreisen mit knapp 600.000 Einwohnern werden regelmäßig 40 bis 50 Kultureinrichtungen gefördert, worin alle kontinuierlich arbeitenden Veranstalter der Region einbezogen sind. Der Anteil der Zuschüsse an der jeweiligen Projektfinanzierung liegt im Durchschnitt bei 20 bis 25 %, am Gesamt-Etat der geförderten Einrichtungen bei etwa 10 %.
Quantitative Angaben zum Mittelfluss sagen jedoch wenig darüber aus, wie notwendig diese Förderung tatsächlich ist, welchen Beitrag sie letztendlich zur Sicherung und Fortentwicklung der kulturellen Infrastruktur leistet und ob damit gar eine gesteuerte Profilbildung möglich ist. Das sind eigentlich fundamentale Fragen – um so mehr verwundert es, dass hierzu weder beim Landschaftsverband Südniedersachsen noch bei anderen Kulturförderern mehr als Vermutungen und Annahmen vorliegen. Die Wirkungsforschung im Bereich der Kulturförderung ist bisher über sehr allgemeine Aussagen nicht hinausgekommen [3]. Ob und in welchem Umfang diese Förderung also nur Mitnahme-Effekte auslöst, bleibt eine offene Frage; an einzelnen Projekten ist immer wieder zu beobachten, dass es nach Ablehnungen zum Ausweichen auf andere Geldgeber kommt und nur selten die Projekte völlig aufgegeben werden. Immerhin lässt sich daraus schließen, dass ein Landschaftsverband alleine meist nicht die tragende Säule des regionalen Kulturlebens ist, sehr wohl aber die in jeder Region gegenwärtige Mischung von lokalen, regionalen und überregionalen Förderer, die in ihrer Gesamtheit eine notwendige Ergänzung der kommunalen und staatlichen Grundförderung ist.
Es lässt sich also zusammenfassen: Angesichts von etwa 10 Mrd. Euro Umsatz der niedersächsischen Kulturwirtschaft im weiteren Sinn und von geschätzten 700 Mio. Euro, die im öffentlich finanzierten Kultursektor bewegt werden, liegt die finanzielle Größenordnung der Landschaften um noch einmal eine Zehnerpotenz darunter. Setzt man diese aber in Beziehung zu den Möglichkeiten anderer Förderer, können sich die Landschaftsverbände durchaus sehen lassen. Ihr Gewicht ist also meist nicht so groß, dass sie allein eine tragende Rolle für das Kulturleben einer Region spielen könnten, aber groß genug, um im Zusammenspiel mit anderen Förderern eine regionale Leitfunktion übernehmen zu können. Damit ist beschreibbar, was in die „black box“ der regionalen Kultur hineinfließt – wie dies aber auf das einwirkt, was andererseits herauskommt, entzieht sich dem analytischen Blick. Der quantitative Einfluss auf die Kultur einer Region ist also durchaus gegeben, aber für eine zielgerichtete Nutzbarmachung im Dienste der Regionalentwicklung fehlt es an empirisch abgesicherten, verallgemeinerbaren Erkenntnissen.
2.4 Qualitativer Einfluss auf Mentalität und Regionalbewusstsein
Lassen sich also aus einer quantitativen Betrachtung keine Aussagen darüber ableiten, in welchem Ausmaß ein Landschaftsverband wirksam auf die Entwicklung seiner Region Einfluss nehmen kann, so ist doch klar, welche Richtung eingeschlagen werden muss, um überhaupt mit einer Wirkung zu rechnen. Nur knapp und beispielhaft seien einige Projekte und Dienstleistungen genannt, bei denen man erwarten kann, dass sie langfristig ein regionales Zusammengehörigkeitsgefühl und Bewusstsein stärken:
- Dort, wo noch ein ausreichender Anteil der Bevölkerung das Plattdeutsche spricht, besteht Hoffnung, mit gezielten Maßnahmen dessen Basis zu erhalten und zu verbreitern. Vorbildliche Arbeit leistet hier die Ostfriesische Landschaft mit ihrem „Plattdütskbüro“.
- Für die Reflexion und Selbstvergewisserung über lokale Besonderheiten und regionale Geschichte spielen gerade kleinere Museen eine wichtige Rolle. Der Landschaftsverband Stade berät diese Einrichtungen im Rahmen eines Museumsverbundes und qualifiziert die dort engagierten Ehrenamtlichen.
- Im Zusammenhang mit dem Schulerlass „Die Region im Unterricht“ ist es möglich und erwünscht, die Unterrichtsinhalte in verschiedenen Fächern auf die eigene Region auszurichten. Hierbei sind die Schulen jedoch auf die Erstellung entsprechender Materialien, Erschließung vorhandener Informationen und Vermittlung von kundigen Personen angewiesen. Der Landschaftsverband Osnabrücker Land hat hierfür den regionalen Bildungsserver „Inspiros“ ins Internet gestellt.
Unabhängig von der Thematik bestimmter Projekte ist aber auch mit einem allgemeinen Effekt zu rechnen, der auf lange Sicht vielleicht am wichtigsten ist: Je mehr Menschen in einer Region in eine solche innerregionale Zusammenarbeit einbezogen sind, desto eher entsteht eine Kooperationskultur, ein gegenseitiges Kennenlernen über die eigenen Ortsgrenzen hinaus, eben ein Zusammengehörigkeitsgefühl. Mit ihrer Arbeit und der Einbindung von ehrenamtlich geführten Vereinen in verschiedene Projekte sind die Landschaften Katalysatoren zur Formung von „mental maps“, die bei den Einzelnen dann nicht mehr nur ihr Pendlerverhalten oder ihre Einkaufswege abbilden, sondern sich allmählich hin zur Region ausweiten können [4].
3. Aktuelle Erschwernisse und Potenziale für die Zukunft
3.1 Erschwernisse
Diese insgesamt eher bescheidenen Möglichkeiten der Landschaften, einen konstruktiven Beitrag zu einer positiven Regionalentwicklung zu leisten, werden noch durch einige Faktoren erschwert, mit denen zum Teil auch Wirtschaftsförderer, Raumplaner und Tourismus-Manager zu kämpfen haben:
- Die aktuellen Verwaltungsgrenzen passen in vielen Gebieten nicht zu historisch gewachsenen Regionen. Die politische Lenkung von Regionalentwicklung kann in diesen Fällen nicht auf ein gewachsenes Gefühl von Zusammengehörigkeit aufbauen. Im schlimmsten Fall wird dann versucht, mit kurzfristig-oberflächlich angelegtem Regionalmarketing nach innen eine Identität zu schaffen und nach außen eine attraktive Region zu verkaufen.
- Verschiedene Politikbereiche und Staatsebenen betreiben in Niedersachsen seit Jahren eine unkoordinierte Regionalisierungspolitik. Verkehrsverbünde, Kooperationen in der Abfallwirtschaft, Wirtschaftsförderung des Landes, Tourismus, Kulturförderung, EU-Programme, „Metropolregionen“ – in manchen Gebieten Niedersachsens existiert für jedes dieser Handlungsfelder eine anders definierte Region.
- Speziell in der Kultur ist der Trend von Veranstaltern und Sponsoren zu „Events“ problematisch. Diese stellen nicht unbedingt eine direkte Konkurrenz zum kontinuierlich vorgehaltenen Angebot von Theatern, Museen, Bibliotheken und Kulturvereinen dar, sind aber beim Wettlauf um Fördermittel häufig erfolgreicher, weil sie Sponsoren wie Politikern eine höhere öffentliche Aufmerksamkeit bieten. Es wurde hier aber gezeigt, dass sämtliche Prozesse einer ernstzunehmenden Regionsbildung nur sehr langfristig wirken und auf kurze Sicht oft unspektakulär sind. „Eventisierung“ und „Festivalitis“ befördern dagegen ein kurzfristiges Streben nach maximalem Aufmerksamkeitswert.
- Bezogen auf die regionale Kulturarbeit grassiert nach wie vor häufig die Assoziationskette von „Region“ – „ländlicher Raum“ – „Tradition und Brauchtumspflege“. Oder anders gesagt: Die wirklich interessante, ästhetisch hochklassige Kultur finde in den großen Städten und Metropolen statt, Kulturarbeit in der Fläche sei zweitklassig, provinziell, rückständig. Die in der Tat anders gelagerten Bedürfnisse, Bedingungen und Qualitäten des Kulturlebens außerhalb der großen Zentren werden durch solche Klischees abgewertet, auch auf dieser Ebene wird einem mentalen Stadt-Land-Gefälle Vorschub geleistet. Für den Stellenwert der Kultur bei der Entwicklung von Regionen ist dies abträglich.
3.2.Wünsche und Potenziale
Nach vorne gewendet sind daraus aber nicht nur die Potenziale, sondern auch Wünsche ableitbar:
- Eine künftige Gebietsreform, die früher oder später zumindest für den Zuschnitt der Landkreise kommen wird, sollte nicht nur das wuchernde Nebeneinander von Regionalisierungs-Politiken beenden, sondern bei Grenzziehung wie Namensgebung so weit wie möglich historische Gegebenheiten einbeziehen.
- Die Instrumente der gesetzlichen Raumordnung sind von Anspruch und Theorie her eigentlich Querschnittsplanungen. Relevant waren sie jedoch bisher nur für flächenbezogene Siedlungs- und Wirtschaftsformen. Die Kultur fristet – ähnlich wie der Sport und andere Bereiche des öffentlichen Lebens – ein Schattendasein im Berichtsteil. So, wie die Raumplanung selbst einer Reform bedarf – ein Indiz hierfür ist, dass die Bewegung der „Regionalen Entwicklungskonzepte“ weitgehend unverbunden neben der Raumplanung betrieben wurde – hat sich auch die „Kulturentwicklungsplanung“ der 80er Jahre nie ernsthaft durchsetzen können. Durch das Leitbild einer „kulturellen Grundversorgung“ oder besser: einer notwendigen Sicherung des kulturellen Mindestangebots bekommt aber auch in der Kulturpolitik ein gezieltes, flächenbezogenes Vorgehen einen neuen Stellenwert. Eine neu formierte, integrierte Regionalplanung sollte also den Querschnittsanspruch und damit auch kommunale wie regionale Kulturpolitik ernster nehmen. Umgekehrt müssten sich Kulturpolitiker auch gefallen lassen, dass wesentlich breiter über die kulturelle Entwicklung einer Region diskutiert wird. Dann ließe sich womöglich die kulturelle Infrastruktur verbindlich und mit breiterem politischen Konsens sichern.
- Sind erst einmal die Vorstellungen über das wünsch- und machbare Kulturangebot einer Region klarer, dann ließe sich auch dessen Förderung zielgerichteter angehen. Das Maß der Förderung wäre nicht, welche Einrichtung am bedürftigsten ist oder am frühesten einen Antrag stellt. Stattdessen könnten Kultureinrichtungen zu Partnern auf gleicher Augenhöhe werden, bei denen die öffentliche Hand oder der Förderer kulturelle Leistungen bestellt. Keine herablassenden Zuwendungen, sondern partnerschaftliche Förderverträge.
- Ein weiteres Problem ist das Projekt-Paradigma. Absicht wie Form der typischen Projektförderung sind kaum geeignet, die kulturelle Infrastruktur einer Region zu sichern und zu entwickeln, weil sie keine Anreize für die Bildung fester Strukturen gibt: Qualifiziertes Personal ist die Voraussetzung für die Einwerbung und Betreuung ehrenamtlichen Engagements, regelmäßig bespielte Veranstaltungsräume geben der Kultur erst eine Adresse, kontinuierliche Angebote jenseits der Festivals steigern die Lebensqualität vor Ort. All dies ist durch einmalige Zuschüsse und Sponsoring in der Regel nicht zu finanzieren, weil solchen Ausgaben der Projektcharakter fehlt. Hier sind und bleiben die öffentliche Hand und die ihr verbundenen Kulturförderer gefordert, ihrer Verantwortung nachzukommen und den Mut für mehrjährige Förderungen der Strukturen aufzubringen. Insbesondere Land und Kommunen sollten stattdessen lieber auf Projektförderungen verzichten.
- Hinsichtlich einer umfassend verstandenen Regionalentwicklung ist für die Kultur der Bildungssektor ein wichtigerer Partner als die Wirtschaftsförderung oder der Tourismus. Durch Intensivierung der kulturellen Bildung wird nicht nur für Künstler und Publikum von morgen gesorgt; hier ist auch das Feld, wo langfristig einer „inneren Regionswerdung“ der Boden bereitet werden kann.
3.3 Antwort auf die Ausgangsfrage
„Die niedersächsischen Landschaften – Motoren kulturgeprägter Regionalentwicklung?“
Es wurde ausreichend deutlich gezeigt, dass schon die Frage eine überhöhte Erwartung an die Wirkungen von Kultur enthält. Ihre Bejahung durch einen Kulturvertreter wäre zwar ein Ausdruck stolzen Selbstbewusstseins, aber ohne Anbindung an die Wirklichkeit. Wenn jedoch Kulturpolitik und –förderung ihren Anspruch realistischer formulieren, sich auf ihr Kerngeschäft konzentrieren, dann lässt sich zwar eine bescheidenere, aber nicht minder selbstbewusste Antwort geben:
„Die niedersächsischen Landschaften – Motoren regional geprägter Kulturentwicklung!“
WWW-Seiten:
www.allvin.de – Arbeitsgemeinschaft der Landschaften und Landschaftsverbände in Niedersachsen (ALLviN); mit Links zu den einzelnen Landschaften und ihren Projekten
www.nls.niedersachsen.de – Niedersächsisches Landesamt für Statistik mit Regionaldatenbank ab Gemeinde-Ebene
Literatur:
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Danielzyk, Rainer: Zur Neuorientierung der Regionalforschung. Oldenburg 1998
Deutscher Bühnenverein (Hrsg.): Theaterstatistik 2003/04. Köln 2005
Eichhorn, Lothar; Hutter, Jessica: Strukturberichterstattung 2005 für Niedersachsens Regionen. Neues Archiv 1/2005, S. 81-93
Ertel, Rainer; Gnad, Friedrich et al.: Kulturwirtschaft in Niedersachsen. Hannover 2002
Gerdes, Dirk: Regionalentwicklung. Oder: Ist bei den Ostfriesen Hopfen und Malz verloren? In: Ostfriesland-Journal 4/1990, S. 9-11
Grabow, Busso; Henckel, Dietrich; Hollbach-Grömig, Beate: Weiche Standortfaktoren. Schriften des deutschen Instituts für Urbanistik Band 89. Stuttgart 1995
Grüske, Karl-Dieter; Lohmeyer, Jürgen; Miegel, Meinhard: Außerökonomische Faktoren und Beschäftigung: eine Fallstudie für die Arbeitsamtsbezirke Leer und Balingen. Gütersloh 1990
Haubrich-Gebel, Monika: Kultur und Wirtschaft. Die Bedeutung der kulturellen Infrastruktur für die Wirtschaft und die Stadtentwicklung. Das Beispiel Göttingen. Hannover 1995
Hrbek, Rudolf; Weyand, Sabine: Betrifft: Das Europa der Regionen. Fakten, Probleme, Perspektiven. München 1994
Kaemling, Werner: Atlas zur Geschichte Niedersachsens. Braunschweig 1988
Martin, Olaf: Kultur, Wirtschaft und Regionalentwicklung. Thesen und Erfahrungen aus Südniedersachsen. In: Neues Archiv für Niedersachsen, Nr. 2/1999, S. 41ff
Miegel, Meinhard unter Mitwirkg. v. Grünewald, Reinhard; Grüske, Karl-Dieter: Wirtschafts- und arbeitskulturelle Unterschiede in Deutschland: zur Wirkung außerökonomischer Faktoren auf die Beschäftigung; eine vergleichende Untersuchung. Gütersloh 1991
Panzer, Gerhard: Evaluierung der Kulturförderung in Südniedersachsen. In: Neues Archiv für Niedersachsen 2/1999, S. 51-63
Pischke, Gudrun: Geschichtlicher Handatlas von Niedersachsen. Neumünster 1989
Schilling, Heinz; Ploch, Beatrice (Hrsg.): Region - Heimaten der individualisierten Gesellschaft. Schriftenreihe des Instituts für Kulturanthropologie und Europäische Ethnologie der Univ. Frankfurt a. M. Bd. 50. Frankfurt 1995
Statistische Ämter des Bundes und der Länder (Hrsg.): Kulturfinanzbericht 2003. Wiesbaden 2004